miércoles, 23 de junio de 2010

Jueces de paz en Colombia De la norma a la realidad



Jueces de paz en Colombia
De la norma a la realidad

Por: Edgar Augusto Ardila Amaya

I. INTRODUCCIÓN

Desde hace casi veinte años se viene hablando de la figura de los Jueces de Paz en Colombia. En 1991 se introdujo en la Constitución Política sin revuelos. Tampoco se llamó mayormente la atención, en los pasados meses cuando se produjo y sancionó la ley que la desarrolla. Ahora, a menos de un año de entrar en vigencia ese estatuto, muchos reconocen que los Jueces de Paz pueden convertirse en la base de todo el sistema de justicia de Colombia. Sin embargo, sigue habiendo muchos asuntos por resolver antes de que se pueda llevar a la realidad.

Con estas páginas me propongo hacer una primera aproximación a la figura definida en la ley 497 de 1999. Desde allí ofrecer algunos elementos que permitan identificar las líneas sobre las cuales deberá trabajarse en su proceso de reglamentación e implementación así como los escollos que desde ya pueden visualizarse. Para ello comenzaré por ubicar, de manera breve, la figura en la historia colombiana. En seguida, presentaré lo que considero los principales ejes alrededor de los cuales se teje el conjunto del sistema de Justicia de Paz, definido por la mencionada ley. Desde allí, abordo los aspectos que considero centrales para la figura, como institución comunitaria. Termino con unas breves tesis sobre lo que puede ser la tendencia en el futuro próximo para esta figura.

Hoy tenemos al frente un gigante reto. Muchos hemos visto la figura como una herramienta fundamental para la construcción de la paz, el tratamiento pacífico de los conflictos y el desarrollo autónomo de las comunidades. Gústenos o no, la consolidación o el fracaso de la figura ahora tiene un condicionante temporal.

Las ideas de este texto pretenden contribuir en nuestro aprestamiento frente a él.

II. LA FIGURA DE LOS JUECES DE PAZ

La hacer un análisis de la ley 497 de 1999, definimos al Juez de Paz colombiano como un actor comunitario cuya finalidad es contribuir con autonomía en la solución integral de los conflictos comunitarios, actuando con criterio de equidad sobre los casos en que las partes le solicitan su intervención. En tal sentido podemos decir que la figura tiene cuatro elementos principales.

A. SOLUCIÓN INTEGRAL

El Juez de Paz busca solucionar de manera integral los conflictos que aboca. En ello se diferencia esencialmente de los jueces que actualmente integran el aparato jurisdiccional. Éstos se ocupan de dar tratamiento de manera exclusiva a la parte de los conflictos que se formaliza en un litigio. Pero muchas veces los conflictos no alcanzan a ser resueltos por esa vía. Los Jueces de Paz procuran ser un instrumento para dar una solución integral. Lo que eso quiere decir, se puede recoger en tres puntos. (i) En un sólo caso factiblemente será necesario actuar sobre diferentes asuntos litigiosos que trenzan a las partes. (ii) Corresponderá tomar perspectivas no jurídicas del conflicto que pueden estar en la base de él; tal como ocurre con aspectos de orden afectivo, cultural o religioso. (iii) El tratamiento que se dé al conflicto debe favorecer la armonía comunitaria, al punto que el Juez tiene facultades para facilitar la intervención de todos los afectados por una controversia.

Todo ello porque, aun cuando con frecuencia podrá tomar cartas en otros asuntos, el escenario principal para la labor del Juez de Paz se dirige a desatar una complejidad de factores que determinan los conflictos en aquellas relaciones que trascienden ampliamente el objeto inmediato y visible del conflicto. Es en esos escenarios donde los sentimientos suelen ser más intensos y las susceptibilidades mayores. Allí es donde tendrá que obrar para tratar de recomponer los vínculos averiados.

La eficacia del Juez de Paz se estima a partir de la convivencia pacífica en el ámbito en el que opera. No es el número de casos resueltos, ni mucho menos su cuantía la que determina si su labor tiene un impacto favorable.

B. EQUIDAD

La equidad es la principal herramienta de la que dispone el Juez de Paz en su labor. Suele definirse como el "justo comunitario" o el "justo local". Se trata de la posibilidad de tomar decisiones que omitan los marcos jurídicos en busca de una solución justa en el contexto comunitario en el que se aplica. No es el arbitrio del Juez aislado el que refiere a la decisión. Pero la equidad no sólo se relaciona con las decisiones sino también con los procedimientos. Esto es que en el trámite de un conflicto es posible que se den momentos procesales, se admitan medios de prueba o se consideren argumentos que no serían admisibles en un proceso judicial ordinario y aún en otras comunidades.

La Ley 497 es muy amplia en lo que tiene que ver con las decisiones y sólo le pone límites en lo que tiene que ver con la garantía de derechos. Sin embargo, define unos procedimientos mínimos que colocan un marco al que tendrán que ceñirse las actuaciones de los JP. Ellos, sin embargo no podrán ser una camisa de fuerza. Por ejemplo, la diligencia de conciliación no necesariamente debe hacerse en audiencia sino que se podrá dar vía libre a técnicas que se han venido desarrollando en muchas comunidades, como las que aplican los palabreros en las comunidades indígenas de la Guajira.

En el campo que quizás se restringe más la Equidad es en lo relacionado con la escogencia de los candidatos. Al establecer ciertas inhabilidades se puede estar inhibiendo que se erijan JP a las personas más respetadas en comunidades concretas.

C. JURISDICCIÓN DISPENSADA.

El otro elemento que define la figura de los Jueces de Paz es la Jurisdicción Dispensada. Esto significa que los JP pueden entrar a conocer y resolver sobre todos los asuntos que las partes sometan a ese procedimiento. En consecuencia, su competencia territorial, en realidad, es ilimitada (o abarcará todo el territorio nacional) porque las partes podrán acudir al juez que a bien tengan. No podría ser de otro modo si se tiene en cuenta que hay muchas comunidades que no necesariamente se ubican dentro de los límites de un municipio. Es más, tenemos que hablar de comunidades que están dispersas en todo el territorio nacional como ocurre con algunos grupos religiosos, los gitanos y algunas comunidades indígenas.

La Justicia de Paz tiene límites en cuanto a los asuntos no transables o desistibles. Lo cual se explica porque hay ciertos asuntos de orden público que sólo pueden ser tramitados por órganos estatales. Sin embargo, no resulta claro por qué se establece un límite de cuantía a una entidad que se supone muy legítima (la elección popular hace suponerlo) mientras que a un árbitro no se le pone límite.

D. AUTONOMÍA

De acuerdo con la ley, los Jueces de Paz, son actores comunitarios que desempeñan una labor de manejo de conflictos individuales y colectivos de manera autónoma frente al aparato estatal y en particular frente al conjunto de la Rama Jurisdiccional. Esto puede leerse en los siguientes elementos consagrados en el estatuto legal: (1) Los JP no están sometidos a las opiniones o las indicaciones que haga funcionario alguno. (2) Sus decisiones no están sujetas a confirmación o validación parte de los jueces ordinarios y menos de empleados administrativos.

Ello no significa que el juez de paz sea una rueda suelta ni que pueda obrar arbitrariamente. Está sometido a dos tipos de controles: los comunitarios y los estatales. Por el contrario, el JP está sujeto a controles estatales y comunitarios. (1) La comunidad mediante el régimen electoral puede descartar a las personas que a su juicio no reúnen las calidades para serlo [1] o hayan tenido un desempeño no aceptable. (2) Por tratarse de competencia dispensada las partes pueden dejar de acudir a un juez que no goce de la aceptación comunitaria.

Pero también está sometido a controles de órganos estatales como el Consejo Superior de la Judicatura y la procuraduría que deben buscar que su labor se enmarque dentro de los límites definidos en la ley. Está por definirse caminos que hagan que estos controles favorezcan la autonomía comunitaria, en lugar de menoscabarla.

III. EXPERIENCIAS

En 1991, de manera casi simultanea nacieron jurídicamente los Jueces de Paz (Art. 247 C.P.) y los Conciliadores en Equidad (Art.81 y ss. de la Ley 23 de 1991). Las dos figuras se estructuran tomando como modelo de la Justicia de Paz Peruana pero entran cada una con un estatuto diferente en nuestro sistema jurídico. Los Jueces de Paz sólo podrían empezar a operar cuando hubiese una ley que los defina y precise. Mientras que los Conciliadores en Equidad tuvieron pronto una armazón legal.

En consecuencia, los CE tuvieron un escenario legal para actuar. Desde la producción de la ley y su reglamentación han pasado varios años y se ha alcanzado una experiencia que se constituye en el principal antecedente de nuestro país para la figura emergente de los Jueces de Paz. Por ello conviene que demos una mirada rápida a esa parte de la historia.

A. CONCILIADORES EN EQUIDAD

Durante los primeros años la figura no cobró vida en la realidad del país. Sólo hasta 1993 se inició una prueba piloto promovida por el Ministerio de Justicia que se asoció con departamentos y municipios en Bucaramanga, Medellín, Cali y Valledupar. Allí funcionarios de esa dependencia ofrecieron cursos de Conciliación en Equidad (principalmente sobre la parte legal y técnicas de mediación). Como resultado de este proceso se nombraron varios cientos de Conciliadores en Equidad de los cuales queda ahora un número pequeño.

A partir de 1994 y gracias a un fuerte impulso que derivó de un acuerdo de la Presidencia de la República (a través del Plan Nacional de Rehabilitación) y el Ministerio de Justicia (Dirección de Prevención y Conciliación) y en el que se desempeñaron importantes organizaciones no gubernamentales en el ámbito regional, el número de conciliadores creció de manera significativa hasta 1996. El convenio definió por vez primera una estrategia de intervención comunitaria como instrumento para construir la figura en cerca de cincuenta municipios que se seleccionaron. Ello implicó la necesidad de un importante cambio en la metodología y en los énfasis. Se trataba de actuar más volcados hacia la dinámica social que a los conciliadores mismos. Sobre ese punto de partida y con el aporte de muchos actores sociales y gubernamentales, el nuevo rumbo se ha consolidado y enriquecido.

En 1997 la Presidencia (ahora a través de la Red de Solidaridad Social) decidió poner fin a su labor en ese proceso. Al cesar su aporte, los recursos financieros y el equipo humano nacional y regional redujeron sustancialmente la participación del Estado central en el tema. Quedaba contraído a los recursos del Ministerio de Justicia, que continuaban siendo muy limitados. Desde entonces se viene dando un proceso con dos caras. De un lado, el número de Conciliadores en Equidad en ejercicio ha tendido a disminuir pero, del otro, también se viene consolidando donde la figura ha germinado. Tal situación, aparentemente ambigua, se puede explicar como la consolidación de la metodología implementada y expresar el éxito de la figura siempre que se dé en asocio con dinámicas comunitarias reales y propósitos institucionales de entidades que se ubican por fuera del nivel central del Estado [2].

Hacia 1996 llegó a haber más de mil quinientos conciliadores nombrados. De suyo, era un logro importante. Sin embargo, el resultado halagüeño tenía que ser matizado con el conjunto de dificultades que se fueron detectando. En la diversidad de metodologías iniciales se pudo encontrar un criterio "eficientista" que permeó el trabajo de muchos de los actores que intervienen en ese proceso. Según ese criterio se identificó el éxito con el número de conciliadores y de actas de conciliación.

Lo primero llevó a hacer nombramientos que no se correspondían con dinámicas sociales reales y, en consecuencia, hoy tenemos muchos conciliadores nombrados que nunca concilian. Lo que, inevitablemente, le ha quitado relevancia a la figura. También se empezó a dar demasiada importancia a la elaboración de las actas de acuerdo, descuidando el papel, sin duda mayor, que debe darse al conciliador en Equidad como facilitador de las relaciones de convivencia. Finalmente, la gestión de los actores externos no sirvió para apuntalar (y algunas veces obstaculizó) las dinámicas sociales que estaban acompañando lo que trajo como resultado que hoy haya personas que median y facilitan acuerdos sin ser conciliadores nombrados. Esos son quizás los efectos más negativos de todo ese proceso.

Hoy están funcionando, con diferentes niveles de eficacia, entre trescientos y quinientos conciliadores que operan en sendas comunidades dispersas en el territorio de unos diez departamentos. Se han presentado muchos problemas de coordinación entre las entidades impulsoras y los recursos han sido muy escasos, especialmente los del Estado central y no ha sido posible garantizar la estabilidad que se requiere. El resultado ha sido un sentimiento de abandono que han experimentado los propios conciliadores de manera directa y sus comunidades, de contera.

La ley 446 de 1998 instaura cambios drásticos que han debilitado la figura comentada, al establecer un requisito casi imposible para nuevos conciliadores y controles contrarios a la naturaleza de la figura para los existentes. En cuanto a lo primero, establece como requisito para el nombramiento de un Conciliador en Equidad, el aval del Ministerio de Justicia. Esa exigencia no podrá ser cumplida, con seriedad y respeto por la figura, en la mayor parte del territorio nacional, debido a claras limitaciones de infraestructura y equipo humano en tal dependencia. En cuanto a lo segundo define unas causales de destitución [3]que seguramente van a poner freno a la labor de los conciliadores en la medida que tengan su impacto aleccionador los procesos disciplinarios que ya se han iniciado.

Con todo, el balance es ampliamente positivo. Existen algunos centenares de comunidades que cuentan con una buena herramienta para el tratamiento de sus conflictos. Pero, sobre todo, con un escenario de primer orden para la realización de un aprendizaje para el país, tanto para las estrategias locales de convivencia como en las políticas de intervención en los temas de Justicia Comunitaria.

B. JUECES DE PAZ

No obstante los lazos de cuna señalados, la historia de la figura de los Jueces de Paz no ha estado necesariamente vinculada con la de la otra figura. En 1982 ya se había presentado un proyecto de ley que buscaba instaurar una figura bastante similar pero la elaboración de proyectos cobró especial aliento a partir de la promulgación de la Constitución de 1991. Es ilustrativo que desde entonces hasta 1995 se presentaron más de diez proyectos. En ellos se pueden encontrar diferentes enfoques, desde el que define a los Jueces de Paz como una figura exclusivamente de convivencia, hasta el que los coloca como una versión de los actuales inspectores de Policía. Con sus posibles aciertos y problemas, todos esos proyectos están limitados por la carencia de una experiencia en el tema y, más adelante, por ser muy poco conocidos los esfuerzos que se estaban haciendo en cuanto a la Conciliación en Equidad.

En 1996 quiso cambiarse esa tendencia y evitar que la ley desconociera el camino recorrido por figuras afines. La ley 497 tiene origen en el Ministerio de Justicia pero es un esfuerzo que hizo serios intentos por recoger experiencias existentes en el tema. Un primer borrador fue sometido al debate en eventos regionales realizados en las principales ciudades del país [4]. A tales eventos fueron invitados asistieron la mayoría de los actores próximas (o protagonistas) de experiencias de Justicia Comunitaria. Desde luego que el Congreso asumió los aportes que estimó convenientes y ese ejercicio de participación iniciado no tuvo continuidad al producirse la ley. Con ese marco, y después de un tortuoso recorrido, el Congreso Nacional acordó la propuesta más flexible y más versátil, para acomodarse a las realidades locales, desde mi punto de vista.

Lo que viene ahora es la parte más importante. Se trata de alcanzar mínimamente una serie de resultados. En primer lugar se trata de que los Municipios y sus comunidades entiendan el sentido de la figura. En segundo lugar, de que se haga una elección acorde con él. También, de que quienes vayan a ser los Jueces de Paz sepan hacer su trabajo. Finalmente, de que la comunidad acuda a ellos. Si falta alguno de estos resultados es casi seguro que la figura fracasará en el respectivo municipio. Por eso tendrá que tenerse mucho cuidado en la definición y la ejecución de las acciones que conduzcan a ellos. Para hacerlo de la mejor manera es necesario beber de la historia.

Ricardo Serrano [5] suele recoger la comedia mejicana del "Chavo del Ocho" para referirse a ciertas herramientas que se proporcionan a la comunidad. Recuerda que a Jaimito, el viejo cartero, le dieron una bicicleta para facilitarle el trabajo. Pero él no sabe manejarla. Así, las cosas se le han dificultado porque ahora debe cargar su bicicleta en un hombro además de que en el otro lleva la maleta de sobres. Una herramienta que no se puede manejar en la comunidad sería, entonces, más una carga que un alivio.

Pero esa es una perspectiva que, mirada aisladamente, podría llevarnos al inmovilismo. Radicalizar ese ejemplo nos puede llevar a plantear que no tiene sentido aportar algo a las dinámicas sociales. Pero, si alguien se interesara realmente en que la situación mejore, lo primero que haría sería preguntarle a Jaimito si le sirve de algo la bicicleta. Y dado el hecho de que no le sirviera, se preguntaría por qué él no aprendió a utilizar el aparato. Después se vería qué hacer con la bicicleta y se definiría cuál será su remplazo, sí es que en efecto se requiere.

Aun cuando tal cuerpo normativo es apenas un croquis que tendrá que llenarse con la historia y las dinámicas específicas de las comunidades. La Ley 497 plantea también ese reto que tendrá que ser asumido con mucha responsabilidad por los actores encargados de llevar a la realidad la figura de los Jueces de paz. Para ello será necesario un sesudo análisis por parte de los actores del nivel nacional del Estado (Consejo Superior de la Judicatura y Ministerio de Justicia) [6], en el primer impulso, y de los actores locales en el final. De no ser así, los Jueces de paz serán a la comunidad lo que la Bicicleta es a Jaimito.

[1] Cabe aclarar que este instrumento se desvirtúa en buena medida al definirse periodos demasiado largos para actuar como Juez de Paz. La ley establece un periodo de cinco años

[2] Ha sido definitivo el apoyo constante de entidades territoriales (se destacan los Municipios de Cali y Bucaramanga y el Distrito Capital) y un número alto de organizaciones no gubernamentales ubicadas en varias regiones del país.

[3] Cobro de honorarios por su labor (una práctica que se había venido aceptando en consideración del tiempo de trabajo que exige a los conciliadores, especialmente a los más reconocidos) y excederse en sus competencias (lo cual debiera limitarse a la invalidación de lo actuado pero no generar efectos disciplinarios, porque los llena de temores e inseguridades sobre el sentido de su actividad).

[4] Organizados por la Red de Justicia Comunitaria en Cali, Manizales, Medellín, Barranquilla y Bogotá.

[5] Profesor Adscrito de la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional de Colombia y miembro del Grupo de Reflexión sobre la figura de los Jueces de Paz.

[6] Gabriel Ignacio Gómez y Betsy Perafán hicieron el más serio intento al respecto en el CIJUS de la Universidad de los Andes (GOMEZ, 1998). Hay otros ejercicios más limitados que analizan la labor del Ministerio de Justicia (MEDELLIN, 1995 y ARIAS, 1998).


Tomado de la página de la Rama Judicial de Colombia

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